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统筹整合财政涉农资金用于精准扶贫几个问题的思考
时间:2016-11-24 12:06来源:中国扶贫网作者:周明富

       随着精准扶贫、精准脱贫战略的实施,尤其是随着前期中央印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》(国办发〔2015〕22号),开展贫困县统筹整合财政资金用于精准扶贫试点。整合资金开展精准扶贫迅速成为各级党政部门尤其是基层党委、政府及其有关职能部门热议和研究的重点问题。 

       随着这项政策的贯彻实施,过去一度困扰县市基层开展扶贫工作一个重要问题,即“钱”的问题解决了,随之而来的“打酱油”的钱不能“买醋”的制度障碍清除了,过去县市级整合项目资金开展扶贫开发工作,担心“审计过不了关,可能秋后算账”的疑虑,也随之消除。似乎,随着中央部署开展贫困县统筹整合财政项目资金用于精准扶贫,困扰基层的一切制度障碍都没有了,接下来,可能每个县市年均统筹整合的财政资金十几个亿、二十个亿,就可以由县市级自己说了算了。的确,随着国办发22号文件精神的贯彻,实施资金、项目、招投标、管理、责任“五到县”,困扰基层的项目审批权、决策权、实施权、监管权都一应俱全。但是,结合近期接受上级督查、调研基层整合的实践,我们发现,统筹整合财政资金用于精准扶贫,远没有我们想象的那么简单,它不仅涉及统筹整合的政策边界思考,还将打破原有的部门职能和条块权力分割格局。综合各地了解和掌握的困惑和问题,集中起来讲,主要表现在三个方面: 

       一是钱从哪里来?即,哪些项目资金可以统筹整合用于精准扶贫?也就是统筹整合涉农财政资金的范围和对象有哪些? 

       二是用到哪里去?即,统筹整合项目资金怎么用?用在哪些方面?采用什么方式途径分配?分配的标准和依据是什么? 

       三是怎么监管评价?即,这些项目资金怎么使用才算合理?才经得起审计?如何监管评价?谁去监督管理?作为地方和部门,怎么处理好条与块的关系?既积极行使权力,又充分释放合力? 

        一、关于统筹整合财政涉农资金管理范围和对象,也就是统筹整合哪些项目资金的问题。

       国办发22号文件中已有明确的界定,即:资金范围为各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金,即在中央层面有包括财政专项扶贫资金等在内的共20个专项,以及教育、卫生、医疗等方面,与精准扶贫目标任务相适应的可统筹使用的资金。 

       湖北省人民政府办公厅印发的鄂政办发〔2015〕63号《关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》中,进一步明确整合的范围为:“以财政资金统筹为主体,引导金融资金和社会资金等多种资金的参与。统筹中央、省到县市的财政性资金、上级安排及本级安排,当年安排及结转资金、存量资金及增量资金,都要做到应统尽统。” 

        第一个统筹资金范围的问题解决了。紧接着是基层最为关心,也是统筹财政资金实施精准扶贫最为关键的问题,即:

        二、统筹整合的项目资金怎么用?采用什么途径方式分配使用的问题。

       过去我们的投入有限,可能大家感到影响不大,但一旦钱多了、投入大了,如果使用方式不当,就可能出现较过去更多的矛盾和社会问题。因为市场在配置资源过程中,总是“嫌贫爱富”的。如果政府对市场不加以有效规范和约束,那么其结果只能是投入越多,富人获得更多,贫困农户相对获得的更少。长此以往,则势必导致富的更富,穷的更穷,拉大贫富之间的距离。很明显,这不是精准扶贫的要义,不是中央的要求,更不符合总书记精准扶贫、精准脱贫战略。因此,这里有几个层面的问题,必须严肃、认真思考和把握。

       第一、这么多的钱用在哪些对象、哪些范围?怎么使用?

       第二、建档立卡的贫困村、贫困户到底安排多少的项目、使用多少的资金为宜、为好?(依据什么标准进行分配使用?)

       第三、用什么途径和方式去安排项目、使用资金?乡镇或者部门怎么报账?平台怎么搭建? 

       第一个问题,用在哪些范围、哪些对象上的问题。关于这个问题,总书记在精准扶贫的系列讲话中,指出:精准扶贫必须要严格把握“六个精准”,即:对象识别精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、措施到户精准、脱贫成效精准。国办发22号文件也明确提出:“资金统筹整合使用要与脱贫任务挂钩,按照脱贫效益最大化的原则配置资源。”总书记以及22号文件都明确要求:这大笔的钱都要用于和精确瞄准建档立卡贫困人口,“着力增强贫困人口自我发展能力,改善贫困人口生产生活条件。” 

       那么,紧接着,第二个问题出来了?首先是建档立卡的贫困村、贫困户可以通过统筹整合资金,实现项目安排精准、资金使用精准,那么非建档立卡的贫困村中的贫困户怎么实现项目安排精准、资金使用精准?另外,对没有纳入规划,但现实又确实很贫困的村以及贫困户如何使用项目、安排资金? 

        按照中央要求,专项扶贫项目资金是必须保证其使用性质不变的。即必须投入到建档立卡的贫困村和贫困户。换句话说,专项财政扶贫资金是不能用于非贫困村和非贫困户头上的。那么,在整合使用资金中,到底怎样安排分配专项扶贫资金和统筹整合的涉农资金呢? 

       首先,我感到,在整合分配使用资金过程中,我们头脑里,要树立一个“整合”与“被整合”的概念。也就是说,虽然,统筹整合财政涉农资金后,从使用目的上看,都用于“精准扶贫”,看起来,按照“多个渠道取水、一个龙头放水”的投入机制,似乎并不存在谁整合谁的问题,但实际在使用中,按照资金使用性质看,却必然产生项目安排和资金使用“整合”与“被整合”的具体问题。 

比如:除直补到户项目资金外,其他发展项目和资金都有可能被安排到未纳入规划的非贫困村,以及安排到非贫困户头上去。同样,同一个项目,也可能有部分专项扶贫资金投入,也可能使用了部分整合的涉农资金投入。比如说,某一个贫困村有一个“通畅工程”项目,在专项投入不足的情况下,你很可能安排一定的涉农项目资金加以配套使用。

       那么,在实际在操作中,就有一个“优先”与“其次”的问题。即:过去所说的“财政专项扶贫资金”虽然被整合了,但是,“财政专项扶贫资金”必须保证其使用性质不变,必须优先考虑用于建档立卡的贫困村和贫困户,不能“被整合”用于其他非贫困村以及其他不够精准的项目,也就是说,在整合的资金“池”中,有一个“专项扶贫资金”整合其他涉农财政资金用于精准扶贫“主导”与“配套”的问题。 

       第二,建档立卡的贫困村、贫困户到底安排多少项目资金为宜为好?依据什么安排分配?

      我个人认为,把握这个问题的核心在于:坚持问题导向,坚持目标导向,在保证基本的情况下,需要多少分配多少,关键要做到“措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准”,到最后实现“脱贫成效精准”。 

      按照“区域经济带动精准脱贫,精准脱贫促进区域经济”的发展规律和特色产业发展过程中,按照“党员干部结对帮扶、能人大户结对帮带、市场主体结对链接和社会救助结对关爱”的精准到户扶贫模式,要建立产业发展利益链接机制模式,推进项目、资金使用真正到村、到户,根本的就是要全面把握国办发22号文件中“按照政府扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应的要求”,将脱贫成效作为项目安排、资金使用的重要参考因素,进而确保实现国家“一有、两不愁、三保障” (或者省定的 “四保障”标准)目标任务,就是合理的。反过来讲,凡是不能实现这个脱贫目标任务的,其项目安排和资金使用就是不精准的,也是不合要求的。 

       第三,项目资金如何分配的问题?这个问题涉及几个层面。一是项目资金如何分配?即分配到哪儿去?二是分配使用的途径、方式上怎么规范?三是平台怎么搭建?帐要怎么报销? 

       关于如何分配、项目资金往哪儿去的问题?按照中央和省有关规定,尤其是结合贫困对象脱贫的实际,国办发22号文件有明确规定,提出按照“贫困县要坚持目标导向和问题导向,编制好本地脱贫攻坚规划,做好与全国脱贫攻坚规划、各部门专项规划的衔接,以规划引领投入。”在具体实施中,我感到,要明确提出以“规划为引领,项目为支撑,到户为根本,脱贫为目标”的分配使用原则。即,分配、使用项目资金,必须以“五个一批”、基础设施、公共服务以及其他社会事业为基本分配、使用的途径和形式。也就是在“资金池”建立后,县市要坚持以“五个一批”为重点,以基础设施、公共服务以及相关社会事业发展主管部门单位为平台,建立以县级财政为中心,各有关主管部门按相关行业项目管理政策、规定要求,与精准脱贫目标相适应的若干管理载体,具体承担相关项目、资金的使用和管理。 

     当然,在具体实践中,县市需要建立多少个整合使用平台?这个问题,我认为,需要从职能任务重不重、项目安排量大不大、资金使用多不多、与精准脱贫关联度高不高几个方面考虑。要按照“合并职能、统筹项目、统一实施、统一监管”的要求使用和管理资金。项目实施和监管的要求,也应该按既能实现监管,又方便报销的要求进行统筹整合。比如:过去扶贫部门监管实施的“雨露计划”转移培训,资金统筹后,其职能可以合并到“发展教育脱贫一批”中,在具体操作中,可由教育部门将直补对象交由行业主管部门,也就是扶贫部门按政策规定监督管理,最后,由教育部门统一组织实施,统一监管,统一报账。这样既能很好地落实鄂政发〔2014〕11号“统筹整合资金中‘五统一分’的政策”,又在实际操作中,可以贯彻统筹监管、综合监管的要求,克服“分头报账”可能带来的多头报账、手续繁琐和监管困难问题。 

       三、关于项目资金使用合不合理?怎么监管的问题?

       有几个原则必须把握:

       第一、管哪些内容的问题?也就是管什么的问题?第二、谁来管的问题?第三、怎么管的问题?第四、如何处理条条监管与块块监管的关系?

关于第一个问题管什么的问题?前面我提出了,精准扶贫项目,首先要监管的是扶贫资金使用性质问题。统筹整合财政涉农资金实现精准扶贫后,一块是纯的专项财政扶贫资金,另一块是整合财政涉农资金,两块资金都用于精准扶贫。但就其资金的性质上看,包括延伸到从用途上看,是各有区别的。从一般意义上讲,财政专项扶贫资金项目,原则上必须全部要用于和优先用于精准扶贫项目,分配到规划的重点贫困村以及建档立卡的贫困户。这也就有一个我前面讲的“有关整合与被整合的问题”,必须保证专项扶贫资金的使用性质不变。 

       对于整合的财政资金重点强调使用的用途问题,强调按照规划和项目用于精准扶贫。对这个问题的理解,我感到就如同当年抗日战争时期国共合作攻坚打鬼子一样。虽然同属抗日力量,都是同一个目标,但其队伍自身的性质和要求是各有不同的。我个人认为:整合的专项财政扶贫资金就是必须在保证其“性质不变”的情况下,确保投入建档立卡贫困村和建档立卡贫困人口;而整合的其他涉农资金,既可以用于弥补建档立卡贫困村和建档立卡贫困人口投入不足,同时,也可以用于与精准扶贫相关的其他非贫困村以及解决路、水、电、网以及教育、医疗、卫生等公共服务扶贫投入不足的问题。

       这一点,在基层整合使用资金的过程中,是必须加以强调和明确的。当然,到底用多少额度,我感到也不能用一个“比例”来界定。总之,满足精准脱贫的需要,与脱贫目标任务相适应就好。

       那么谁来管呢?怎么管呢?条块监管的责任和权力如何分割?这个问题,是一个比较难把握和处理的问题。在过去传统的扶贫开发实践中,我们在理解和把握上是存在不足的。正如汪洋副总理在国务院扶贫开发领导小组会议上提出的,我们往往以整村推进式的“缩小版大水漫灌”代替了紧盯扶贫对象精准脱贫的精准滴管。在项目资金上,我们花了不少钱,投入到了小片区、重点村,但是,因为机制链接不够,贫困农户并没有在发展生产中得到帮扶,享受红利,得到实惠。现在看来,随着“扶贫资金”使用方式的变化。尤其是从适应市场对资源配置在农村产业发展中的新业态以及农村社会发展和管理出现的新情况,这个问题必须引起高度重视,并提早谋划研究,积极加以应对。 

      尤其是在当前,当产业发展中发生、涌现资产收益、股份合作、量化入股等新兴扶贫业态时,从一定形式上改变扶贫资金的使用性质,当我们的干部调整、使用政策又不可能完全与产业发展、精准扶贫完全适应配套时,从顶层上科学、有效制定适应需要、应对可能的项目、资金监督管理办法,确保监管制度职能科学、设计合理,就显得尤为重要。否则,整合的资金量越大,则可能发生投入越多、导致问题越严重的问题。这里,主要有三个方面考虑:

       一是监管评价的资格主体问题,也就是承担监管的责任的问题?

       二是监管评价的主要目标和要求如何评价?

       三是在落实监管评价责任中,如何区分“条”“块”的监管责任,发挥好行业部门的监管作用? 

       国办发22号文件明确提出:“各级政府要把纳入统筹整合范围的财政涉农资金作为监管重点,贫困县对财政涉农资金管理监管负首要责任。”还指出:“各级审计、财政等部门要加大对贫困县的审计和监督检查力度,并对贫困县监督职责基本情况进行跟踪问效。”鄂政办发﹝2015﹞63号《创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》中,进一步明确“按照条块结合、以块为主,谁整合、谁负责”的原则,加强整合资金使用方向的合规性和使用绩效的监管。并在监管的方式方法上明确指出:“改变县级项目考评方式,变专项考评为综合考评,变部门考评为部门参加的综合考评小组考评,可引进第三方进行评估。” 

       对此,我个人认为,在全面贯彻落实国办发22号文件和鄂政办发63号文件中,我们必须准确把握放、管、服三者关系在精准扶贫整合资金中的监管要求。 

       所谓“放”,就是要改革行政审批权力,按照“资金、项目、招投标、管理、责任的要求,赋予县市级资金项目统筹整合、集中使用的权力。 

所谓“管”,就是不能一放了之,放而不管。强调县市级要承担统筹整合的“首要责任”和“谁整合、谁负责”责任要求,重点在贯彻“放”中,强调“放中有管”。

       如何监管,保证整合资金真正用于精准扶贫? 

       这里有一个“监管的依据,也就是有关精准扶贫项目实施的政策标准问题”,前面我说了,整合资金用于精准扶贫事实上为两块,其资金使用性质是有区别的,那么,过去的专项扶贫资金,用什么办法、靠什么依据监管?谁监管?相关行业部门的其他整合涉农财政资金可能改变用途,原是“打酱油的钱”,现在由县市“买醋”后,还与相关行业部门有不有关系?到底用什么方式,怎样才能让相关“条条”,参与到监管中来,发挥“条条”在项目监管使用中的主动性、积极性?我认为:要把握监管总的原则,就是坚持按“管资金使用性质,不管具体项目;管脱贫目标任务,不管项目安排投向;管脱贫工作实效,不管具体使用方式”的要求实施,以村为载体平台,以户为基本单位,统一规划脱贫项目,并将规划的脱贫项目,按行业部门整合平台统一梳理归类,在此基础上,分别交由整合项目资金的出资方,由相关行业部门按有关行业项目实施规定,并结合县市精准扶贫的要求,进行备案管理。这样既可以避免监管评价上的既当运动员、又当裁判员的职能错位,又可以更好发挥“条”“块”结合,合力攻坚的积极作用。反过来讲,如果行业部门“被统筹整合的项目和资金”被安排到什么地方?属于哪个项目都不清楚?那行业部门又怎么去实施监管,发挥好行业部门的积极性呢?(作者单位恩施州扶贫开发办公室)



责任编辑朱 峰
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