尽管我国在耕地保护、占补平衡和生产支持方面开展了大量卓有成效的工作，但耕地资源紧张、粮食消费不断增长、农业劳动力持续减少等威胁始终存在，尤其是城乡发展不平衡、区域发展不平衡，已经成为人才、金融、技术等现代要素向农业集聚的最大牵制。我国人均耕地面积只有1.36亩，不到世界平均水平的40%。一斤肉，五斤粮。这是农村的一句俗话，讲的就是要用五斤粮食做饲料，才能养出一斤肉。用卡路里作为单位，大概比例也是1:4。随着国民生活由吃得饱转向吃得好，粮食需求会大幅增长。此外，到2030年，作为第一代在城镇化进程中成长起来的群体，80后将步入50岁，90后将进入40岁，粮食生产种植的劳动力和生产方式都面临传承风险。大家已经习惯了现代工业、服务业，习惯了现代城市化生活，谁来种地？谁愿意种地？谁有经验能种地？怎么样种地？一系列问题都面临着断崖式的挑战。今年中央经济工作会议强调“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”，标志着解决这些问题已刻不容缓，也标志着明年我国将打出实招，逐步瓦解这些威胁粮食安全的风险。

1、进入视野

2008年，世界饱受美国次贷危机冲击，许多发展中国家一夜返贫，财富积累如泡沫消散，全球粮食价格一飞冲天。随着我国城乡二元化发展，由早期的利大于弊，转向弊大于利，推动区域发展平衡，保障农业生产积极性，成为了重要问题。2008年11月13日，《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》发布，提出“建立健全粮食主销区对主产区利益补偿机制”，鼓励粮食主销区和产区建立固定供需关系，并反向投资推动粮食产业化、工业化、现代化发展，支持主产区发展粮食生产。

2、广泛争论

到2010年左右，随着全球粮价危机持续升温，保障粮食生产积极性问题再次得到普遍关注。2010—2014年之间，学界、业界和政策研究界围绕粮食产区利益补偿机制是否符合市场经济方向、是否存在非市场经济干预行为、采取何种补偿机制路径等问题进行了大量争论。事实上，粮食安全是一种公共产品，与普通商品不可简单同视，也不能简单把它归结为市场行为还是政府行为的二元对立视角。既需要以市场经济体制为主探索补偿机制的路径，也需要政府推动的研究和引导。

2014年，我国农业进入转方式、调结构的发展阶段，提出要走资源节约、环境友好的发展道路，农业供给侧结构性改革进入加速阶段。2014年中央一号文件明确提出“加快建立利益补偿机制”，尤其是要“加大对粮食主产区的财政转移支付力度，增加对商品粮生产大省和粮油猪生产大县的奖励补助，鼓励主销区通过多种方式到主产区投资建设粮食生产基地，支持地方开展耕地保护补偿，完善粮食主产区利益补偿机制”。

3、逐步明确

2018年11月18日，党中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确指出“健全区际利益补偿机制”，着重“建立粮食主产区与主销区之间利益补偿机制”，研究制定粮食主产区与主销区开展产销合作的具体办法，鼓励粮食主销区通过在主产区建设加工园区、建立优质商品粮基地和建立产销区储备合作机制以及提供资金、人才、技术服务支持等方式开展产销协作，共同维护国家粮食安全。党和国家再次明确了粮食安全作为公共产品的基本属性，保障粮食安全要靠全国人民共同维护，不是粮食生产区、粮食生产者独有的责任。

古代的长江淮河流域，是中华民族历史繁荣兴旺的粮仓。迎着改革开放的春风，华东、华中、华南等地区经济发展率先腾飞，大量的土地需要用于城镇化和工业化发展，我国粮食生产的重任也逐渐被东北、华北、西南、西北等地区接过。根据中国社会科学院农村发展研究所的调查研究，2022年全国粮食净调出仅剩五省，粮食主产区和其他地区的经济发展差距不断拉大。2023年12月11日国家统计局发布信息，今年我国粮食产量达到13908.2亿斤，相比去年增长1.3%，连续9年稳定在1.3万亿斤以上。然而，近十年来，仅黑龙江、内蒙古、河南、山东和安徽五省就为全国粮食增产作出了60%以上的贡献。粮食生产是重任在肩，当仁不让。但粮食生产投入大、利润少，作为公共产品供给也是实实在在的贡献，对当地经济发展也存在一定程度的抑制效应。

三、提升到中央经济工作重点任务

今年中央经济工作会议强调“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”，把粮食产区的利益补偿问题提升到中央经济工作战略高度，列为明年重点经济工作任务，表明了党和国家对粮食安全的深谋远虑和精准构建。今年中央经济工作会议更是直接点明要进一步探索“省际横向”的利益补偿机制，并针对“持续有效防范化解重点领域风险”指出，“经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献”，再次表达了粮食安全是国家公共产品，需要全国人民共同维护。近三年，我国部分省份已经开展了一些省内和省际粮食利益补偿探索，通过产销连接、合作投资、定向帮扶等方式，对粮食生产给予补偿支持。未来还可以扩大粮食碳汇交易和生态补偿试点，带动主销区到主产区开展农业社会化服务、农业科技研发、农业数字化应用、冷链仓储设施建设、合资开展产地加工、粮食供应链金融创新等市场化探索，在加快实现粮食产区利益补偿的前提下，真正把粮食产业建成现代化大产业。（作者：刘乃郗 中国农业大学国家农业市场研究中心）